FEDERACION ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS

El documento, remitido al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el mes pasado, recoge las líneas que considera fundamentales para la reforma del régimen local, con la pretensión de que sirva para completar el desarrollo del Estado constitucional y que, a su vez, reconozca el papel de las Entidades Locales como un nivel más de organización territorial dotado de autonomía para la gestión de sus intereses.

 

En primer lugar, la FEMP exige que la nueva norma tenga rango de Ley Orgánica, para que quede garantizada la estabilidad futura del sistema y porque entiende que los municipios y provincias, por su condición de instituciones básicas de organización territorial del Estado, no pueden estar regulados por una Ley ordinaria, susceptible de ser modificada por cualquier otra de carácter sectorial.

 

El informe expresa, a continuación, las insuficiencias del sistema actual y su incapacidad para dotar de contenido a la Autonomía Local, una situación derivada de la inconcreción de las competencias locales y del hecho de que éstas deban ser desarrolladas por leyes sectoriales estatales y autonómicas. Este problema sería el principal motivo por el cual se producen las duplicidades de actividades y prestaciones de servicios por distintas Administraciones.

 

Lo mismo ocurre con el papel de las Diputaciones, Cabildos y Consejos, que no han podido crecer como instituciones complementarias de los municipios al no estar delimitadas con precisión sus obligaciones y prerrogativas en la normativa vigente. Todo ello, junto con un sistema de colaboración intermunicipal insuficiente, deriva –según la FEMP- en la creación de nuevas estructuras administrativas, que no necesariamente garantizan una mayor eficacia pero que sí asegura un aumento de costes.

 

Ley Orgánica o respeto pleno a la autonomía local

 

Para la FEMP resulta esencial que la regulación básica del Gobierno y la Administración Local cuente, desde el punto de vista de la jerarquía normativa, con una posición que garantice la estabilidad del sistema. De ahí que pida que la norma reguladora del nuevo régimen local tenga naturaleza jurídica y rango normativo de Ley Orgánica.

 

El problema, tal y como reconocen los autores del informe, es que la Constitución se “olvidó” en su día de las Entidades Locales,  “unas instituciones básicas de la configuración de nuestro Estado”, y no las hizo merecedoras de una regulación de carácter orgánico. Por ello, en el supuesto de que no se contemple abordar una modificación constitucional, la regulación del nuevo sistema de Gobierno y Administración Local mediante Ley ordinaria debería acompañarse de un cambio de la regulación del conflicto en defensa de la autonomía local contenido en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con el fin de relajar los requisitos de legitimidad para su interposición.

 

Al mismo tiempo, la FEMP reclama un “Pacto Político” que comprometa al Estado y a las Comunidades Autónomas -sea cual sea el partido político que gobierne-  a respetar la configuración básica del sistema que esa ley básica establezca y los principios en los que se fundamente: autonomía local, proximidad y/o subsidiariedad, descentralización, proporcionalidad y suficiencia financiera.

 

Con el objetivo de hacer efectivo el principio de “una Administración, una competencia”, dicho Pacto debería incluir el compromiso del legislador sectorial y autonómico de abordar, a la mayor brevedad posible, una revisión de toda su normativa vigente para adecuarla al nuevo marco competencial de las Entidades Locales.

 

          Lealtad institucional

Las relaciones interadministrativas deberían basarse en el principio de lealtad institucional. La FEMP es tajante en este punto y pide que el Estado y las Comunidades Autónomas no fomenten la rivalidad entre las Entidades Locales que les lleve a asumir la prestación de servicios y la realización de actividades que no son de su competencia o que no sean económicamente sostenibles ni socialmente rentables.

 

El nuevo sistema, además, deberá prever un marco de relaciones de todas las Administraciones que garantice la autonomía local reconocida en la Constitución,  “frente a posibles pretensiones de tutela que se pretendan ejercer desde otros ámbitos, eliminando los controles de conveniencia y oportunidad, que estarán expresamente prohibidos por la norma”.  

 

La FEMP va más allá y considera que el nuevo marco legal deberá articular los mecanismos de defensa contra dichas actuaciones, vía suspensión de las mismas y previsión de acciones judiciales específicas, así como de las competencias de las Entidades Locales y de la suficiencia financiera de sus Haciendas, entre otras posibles medidas a adoptar.

 

Del mismo modo, exige que las infraestructuras de competencia estatal o autonómica no supongan imposición alguna al Ayuntamiento donde se ubiquen, por medio de cargas u obligaciones económicas aplicadas mediante mecanismos de naturaleza coactiva. La FEMP se refiere a lo que ahora ocurre con los centros educativos, hospitales, edificios para la administración de justicia, etc. La previsión de dichas infraestructuras deberá contemplar su financiación íntegra, sin castigar o condicionar a la entidad local de acogida.

 

Administración común

“El mapa municipal es diverso y complejo, pero esta característica no debe considerarse necesariamente como algo negativo”. La FEMP también señala que los municipios, con independencia de su tamaño, deben ser respetados como institución política básica de participación de los ciudadanos en la gestión de los intereses públicos. “Los Ayuntamientos no sólo son entidades de prestación de servicios, son también y sobre todo expresión de la voluntad política de sus vecinos”.

 

Los autores del documento-propuesta afirman que la solución a las carencias de los municipios con escasa capacidad de gestión pasa por la disociación entre su entidad política y su estructura administrativa, y esta no tiene por qué ser propia y distinta para cada municipio.

 

En este punto, señalan a las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares como la “administración común” de esos municipios, con la ventaja de son instituciones ya creadas, conocedoras de las carencias y necesidades municipales y con una estructura administrativa experimentada y familiarizada con la prestación de los servicios locales.

 

El ámbito de actuación de las Diputaciones, Cabildos y Consejos –según la FEMP- debería limitarse a aquellos que carezcan de los medios técnicos y/o económicos necesarios para prestar los servicios y realizar las actividades que se deriven de sus competencias. Dicho ámbito de actuación, estaría centrado en municipios de menos de 20.000 habitantes. A partir de ahí, habría que barajar criterios de población y de tamificación, pero siempre teniendo en cuenta que la actuación provincial e insular debe suplir sólo a los municipios que no pueden ejercer determinadas competencias.

 

La propuesta de la Federación también apunta a la prestación mancomunada de servicios, si bien señala que el nuevo sistema debería arbitrar y potenciar mecanismos adecuados para que los municipios pudieran unirse, bien entre los propios municipios o bien entre estos y las Diputaciones, Cabildos y Consejos, para la prestación de los servicios,  sin que ello supusiera la necesidad de crear nuevas instituciones y las correspondientes estructuras administrativas y de gestión.

 

Sobre el alcance de las Diputaciones, la FEMP envió también al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas las observaciones formuladas al respecto por los representantes del PSOE y PAR.

 

Suficiencia financiera

La atribución de competencias deberá ir acompañada de la financiación adecuada, condición sin la cual las Entidades Locales no estarán obligadas a asumir la competencia ni a prestar los servicios o realizar las actividades que de ella se derivan.

La FEMP ha trasladado al Gobierno la necesidad de que las leyes de transferencia vayan acompañadas de un instrumento normativo de evaluación de costes y atribución de recursos; una tarea que tendría que hacerse con el acuerdo entre la Administración que atribuya la competencia y las Entidades Locales afectadas o el máximo órgano de colaboración entre ambas.

En materia impositiva, propone que las leyes que supriman o modifiquen cualquier tributo local, provincial o insular que mengüe los ingresos de las haciendas locales, prevean y arbitren medidas de compensación que impidan una disminución de las disponibilidades de las Entidades Locales o una reducción de sus posibilidades de crecimiento futuro.

Como regla general, las transferencias a las Entidades Locales deberán tener carácter incondicionado y sólo podrán establecerse subvenciones finalistas por causas excepcionales o de interés general, debidamente motivadas. Esta financiación condicionada no debería superar el 10% del total de las transferencias económicas que el Estado o la Comunidad Autónoma destine a la financiación local.

Evitar duplicidades

La FEMP recoge en su documento que para evitar duplicidades en la prestación de servicios y la realización de actividades, las Entidades Locales deben estar sujetas al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.

Al mismo tiempo, para el establecimiento de servicios y realización de actividades complementarias de las de otras Administraciones Públicas deberán establecerse los mecanismos de colaboración entre la Entidad Local y la Administración Pública interesadas que, desde la lealtad institucional, eviten la duplicidad del servicio o actividad de que se trate.

Atribución de competencias

La propuesta de la FEMP aborda finalmente los criterios que deben tenerse en cuenta a la hora de atribuir las competencias en materia local.

El primero de ellos sería la inclusión en la futura Ley de una cláusula general por la que se reconozca la competencia de los municipios para intervenir en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad o Administración Pública.

La futura Ley de Gobierno Local –y este sería el segundo criterio- contendrá un listado de materias en las que se reconoce un interés local relevante y sobre las que los municipios podrían ejercer sus potestades (normativa, de autoorganización, inspectora, sancionadora…).

La FEMP admite que las leyes sectoriales, estatales o autonómicas, podrán modular esa lista concretando las materias y limitando las potestades, siempre que se respete la capacidad de las Entidades Locales para ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos relacionados con dichas materias.

Igualmente, cabría que las leyes sectoriales estatales o autonómicas amplíen las competencias establecidas con nuevas materias y potestades, pero cumpliendo algunas condiciones: estudio previo de la idoneidad de la atribución -regido por los principios de autonomía, descentralización, proporcionalidad, subsidiariedad y suficiencia financiera-; teniendo en cuenta las características demográficas, geográficas, funcionales o de capacidad de gestión de las entidades destinatarias y, claro está, previendo la dotación de la financiación adecuada para el ejercicio de las competencias.

El titular originario de las competencias será el municipio. En los casos de insuficiente capacidad para el ejercicio adecuado de la competencia y la consiguiente prestación de servicios, será la provincia o la isla la que asumirá la competencia.

Para evitar duplicidades, las competencias locales deberán delimitarse desde la concreción de la materia, aplicando de este modo el principio de “una Administración, una competencia”, como ya ha manifestado en más de una ocasión el propio Presidente de la FEMP, Juan Ignacio Zoido.